LdN 239 - BVerfG zum Klimaschutz

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Lieber Ulf, lieber Philipp, lieber Mitleser*innen,

ich würde gerne hier eine juristisch-dogmatische Diskussion über das Klimaschutzgesetz-Urteil des BVerfG anstoßen. Wie Ulf und Philipp in der LdN 239 in ihrer beeindruckenden ad-hoc-Analyse bereits feststellen, wirft das Urteil auch einige Fragen um die neuen Konstruktionen auf.

Meines Erachtens ist das Urteil in seinen politischen Aussagen tatsächlich revolutionär, aber rechtlich deutlich zaghafter, als es auf den ersten Blick scheint. Ich würde diese Gedanken gerne kurz teilen. Kurzer Disclaimer zu meinem Hintergrund: Ich bin wissenschaftlicher Mitarbeiter an einem öffentlich-rechtlichen Lehrstuhl mit Fokus auf Grund- und Menschenrechte, aber absolut kein Experte für die hier aufgeworfenen Fragen. Ich würde mich v.a. freuen, von eurer Expertise zu lernen.

Die Begründetheit des Urteils zerfällt ja in zwei Teile. Anders als es in der Lage-Folge anklang, wird aber der Lösung über grundrechtliche Schutzpflichten eine klare Absage erteilt (Rn. 143 ff.). Das BVerfG stellt gerade nicht fest, dass das Emissionslimit bis 2030 zu lasch ist, sondern billigt die Regelung explizit als vom gesetzgeberischen Spielraum umfasst (z.B. Rn. 163).

Anschließend kommt ein zweiter neuer Argumentationsstrang, in dem das Generationengerechtigkeitsargument eingeführt wird und die weitreichenden Ausführungen zu Art. 20a GG zu finden sind. Beides scheint mir inhaltlich tatsächlich revolutionär. Ich sehe allerdings die dogmatische Verarbeitung dieses Arguments methodisch kritisch. Denn wenn man das Argument, dass nicht ausreichende Klimaschutzmaßnahmen heute zu unverhältnismäßigen Freiheitseinschränkungen später (ab 2031) führt, konsequent zu Ende denkt, müsste man m.E. zu dem Ergebnis kommen, dass bereits die jetzt geltende Regelung bis 2030 grundrechtliche Schutzpflichten verletzt. So klang auch Ulfs Interpretation des Urteils in der Lage-Folge. Genau zu diesem Ergebnis ringt sich das BVerfG aber ja nicht durch (s.o.).

Stattdessen wählt es eine Hilfskonstruktion, indem es die zukünftigen Freiheitseinschränkungen wie ein Abwehrrecht prüft, wobei der jetzt geltende Regelung bereits „eingriffsgleiche Vorwirkung“ zu kommt. Diese Konstruktion halte ich für relativ wackelig. Denn wenn die Frage ist, ob die heute geltende Norm strenger sein sollte, als sie ist, dann wäre der richtige dogmatische Anknüpfungspunkt die Schutzpflichtendogmatik. Wenn die Beschwerdeführenden (shoutout übrigens dafür, dass dieser Begriff im Urteil gegendert wurde, super!) eine schärfere Regelung wollen, dann ist das gerade keine Frage der Abwehrkonstellation. Entsprechend zerfahren liest sich daher m.E. auch die Verhältnismäßigkeitsprüfung, die – obwohl das BVerfG eine Freiheitsbeschränkung prüft – gerade nicht als Übermaßverbot, sondern als Untermaßverbot fungiert, also fragt, ob die Norm bis 2030 streng genug ist, Rn. 244 ff. Diese Frage wurde aber eigentlich bereits bei den Schutzpflichten geprüft (wo sie m.E. hingehört) und bejaht. Dementsprechend kommt das BVerfG hier dann ja auch „nur“ zu dem Ergebnis, dass das Fehlen eines Reduktionsweges für nach 2031 die Norm verfassungswidrig macht (Rn. 266).

Mein Fazit: Ich erkenne die politische Reichweite dieses Urteils absolut an und gönne es FFF etc. von Herzen, das als großen Erfolg zu feiern. Ich bin aber der Ansicht, dass eine weniger „kreative“ Lösung im Endeffekt juristisch revolutionärer gewesen wäre. Insbesondere hätte sie dazu beitragen können, die Schutzpflichtendimension der Grundrechte deutlich aufzuwerten, was m.E. dringend nötig wäre – bei aller in diesem Kontext natürlich gebotenen Zurückhaltung der Justiz aus Gewaltenteilungsgesichtspunkten. Die stattdessen reichlich forcierte Lösung über Abwehrrechte finde ich wenig überzeugend und habe große Zweifel, wie allgemeinerungsfähig diese ist.

Was denken andere dazu?

Liebe Grüße
JoKie

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Mal kurz nochmal zum Beitrag über das neue Gesetz: Ich fand es bemerkenswert, wie schnell und ausführlich hier recherchiert und dann noch ansprechend dargestellt wurde. Respekt.

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Grds. ist festzuhalten, dass dieser Beschluss des BVerfG in seiner inhaltlichen Ausrichtung für alle Beteiligten überraschend war. Dabei ist dieser Beschluss in der Kürze dogmatisch schwer zu durchdringen. Die Darstellung in der Lage, insbesondere die Ausführungen des Herrn Klinger, fande ich dabei als fehlerhaft und dann auch zu „einseitig“. Meinen Beitrag würde ich dabei in ein paar Punkte einteilen und diesen Beschluss dogmatisch und trotz seiner häufigen Widersprüchlichkeit einordnen. Dieser Beschluss ist leider wieder einer der längeren. Dies kann gerade bei Laien zur Verzweiflung beitragen und auch Missverständnisse unter Experten hervorrufen.

Zulässigkeit einer sog. "Klimaklage"
Bemerkenswert fällt zunächst die Beschwerdebefugnis der einzelnen Klagenden aus. Während der EuGH durch die entwickelte „Plaumann-Formel“ diese gerade bei sog. Klimaklagen grds. ablehnt (hierzu fällt die individuelle Betroffenheit), zeigt sich das BVerfG erfrischend liberaler als der sonst immer liberale EuGH. Selbst für die in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden wird die Beschwerdebefugnis im Hinblick auf Schutzpflichten angenommen (Rn. 101 ff.). Über eine mögliche Schutzpflichtdimension der Art. 2 II, 14 GG eröffnet das BVerfG im Ergebnis allen vom Klimawandel betroffenen natürlichen Personen den Gang nach Karlsruhe, ohne eine Prüfung der individuellen Gegebenheiten vorzunehmen, und schafft so eine Art „Popularklage“ für den Bereich des Klimaschutzes.

Ein Grundrecht auf Klimaschutz?
In der LdN 239 klang immer wieder an, das BVerfG habe ein neues explizites Grundrecht auf Klimaschutz entdeckt. Dies lässt das BVerfG allerdings gerade offen - gerade beim Bestehen eines „Grundrechts auf ein ökologisches Existenzminimum“ (Art. 1 iVm Art. 20a GG). Der Erste Senat ist der Ansicht, ein solches Grundrecht greife erst dann, wenn eine Klimakatastrophe von solchem Ausmaß drohe, dass über Anpassungsmaßnahmen zwar noch Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum, nicht aber die sonstigen Voraussetzungen sozialen, kulturellen und politischen Lebens gesichert werden könnten (Rn. 115). Dies hält das BVerfG immerhin für „möglich“, aber hier nicht ersichtlich.

Krux der Schutzpflichtverletzung
Eine Verletzung von Schutzpflichten lehnt das BVerfG, wie es @JoKie richtig schreibt, ab. In diesem Bereich enden die dogmatischen Gewissheiten zum Kontrollmaßstab aber bereits. Das BVerfG changiert hier regelmäßig zwischen Evidenzkontrolle und Untermaßverbot und wendet teilweise auch beides ohne nähere Klärung des Verhältnisses zueinander an. Auf das Untermaßverbot geht es explizit gar nicht erst ein.

Sinnvoller erscheint dagegen, zwischen Evidenz-, Vertretbarkeits- und voller Inhaltskontrolle zu unterscheiden. Je nach Schwere des Eingriffs, der Möglichkeit, Schutzmaßnahmen zu ergreifen und der Wahrscheinlichkeit der drohenden Gefahr, kann dem Gesetzgeber auf diesem Wege ein, mal eng, mal weit gefasster Spielraum zugestanden werden. Angesichts der Schwere der drohenden Gefahren des Klimawandels einerseits und der begrenzten außenpolitischen Möglichkeiten zur Beeinflussung des Treibhausgasausstoßes anderer Staaten andererseits, wäre zumindest eine Vertretbarkeitskontrolle angezeigt gewesen. Demgegenüber wertet das BVerfG die prognostischen Unsicherheiten im Hinblick auf die Eintrittswahrscheinlichkeit bestimmter mit dem Klimawandel verbundener Gefahren durchgängig zu Gunsten eines weiten Spielraums von Bundestag und Bundesregierung.

"eingriffsähnliche Vorwirkung"
Das dogmatische Kernstück - und das komplett neue - ist jedoch die Entfaltung einer „eingriffsähnlichen Vorwirkung“ und die daraus resultierende verfassungsrechtliche Rechtfertigung (Rn. 183). Letztlich leitet das BVerfG aus Art. 20a GG + den Freiheitsrechten + Pariser Klimaabkommen + Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ab, dass heutige Generationen nicht einen derart hohen Teil des CO2-„Restbudget“ verbrauchen, dass spätere Generationen nur durch radikale Einsparungen und schwerwiegende Freiheitsbeschränkungen einen gefährlichen Klimawandel abwenden können (Rn. 192 ff.).

Die eingriffsähnliche Vorwirkung wird dann eher als Schutzpflicht ausgestaltet (diese wurde doch allerdings zunächst abgelehnt??!!!). So verpflichte das GG „zur Sicherung grundrechtsgeschützter Freiheit über die Zeit und zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen“ (Rn. 183). Zutreffend weist der Senat dabei das Argument zurück, die globale Dimension des Klimawandels stehe der grundrechtlichen Verantwortlichkeit Deutschlands entgegen (Rn. 199 ff.), da jede Emission zum Klimawandel beitrage und die Lösung des Problems nur möglich sei, wenn alle Staaten zur Lösung beitragen.

Bedeutung von Art. 20a GG
Auf Rechtfertigungsebene entfaltet nun auch Art. 20a GG rechtliche Wirkungen (Rn. 189 ff.), auch wenn sie keinen subjektiven Rechte enthalten sollen (Rn. 112, 198 ff.). Dieses Staatsziel der Klimaneutralität aus Art. 20a GG soll dabei nur als Rechtfertigung herhalten. Zur Erreichung dieses Ziels wird dem Gesetzgeber allerdings wiederum ein erheblicher Gestaltungsspielraum eingeräumt (Rn. 207). Folglich werden die im KSG und im Pariser Abkommen festgelegten Ziele nicht beanstandet, sondern als „Konkretisierung“ des verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzziels verstanden (Rn. 210), die eine „verfassungsrechtliche“ Orientierungsfunktion (Rn. 213) aufwiesen. Auch an dieser Stelle nimmt das Gericht Ungewissheiten und Risiken bzgl. der drohenden Gefahren nicht zum Anlass einer stärkeren Kontrolle, sondern im Gegenteil zur Beschränkung ebendieser (Rn 211, auch Rn. 236 f.). Immerhin postuliert das Gericht eine Aktualisierungspflicht der gesetzlichen Ziele im Lichte zukünftiger wissenschaftlicher Erkenntnisse und erhebt damit den warnenden Zeigefinger in Richtung Berlin.

Rechtsfigur der "intertemporalen Freiheitssicherung"
Das ist neu und das ist ein großer Fortschritt. Allerdings hat der Erste Senat das strikt an Art. 20a GG festgemacht. Denn dort ist eben ausdrücklich von „künftigen Generationen“ die Rede. Auf diese Weise hat das BVerfG die politische Langfristperspektive gestärkt, indem es die Freiheitsverträglichkeit des Klimaschutzes auf die künftigen Generationen erstreckt. Hierauf gestützt muss der Gesetzgeber das Klimagesetz nun nachbessern und bis 2050 planen. Wegen der Koppelung von Art. 20a GG mit den grundrechtlichen Schutzpflichten kann man das aber nicht auf andere Grundrechte übertragen. Es werden also nicht alle etwaigen zukünftigen Grundrechtsverletzungen justiziabel. Ich denke, das hat der Senat auch sehr bewusst so gemacht.

Fazit
Das letzte Wort in Sachen verfassungsrechtlichen Klimaschutzes ist damit sicherlich noch nicht gesprochen. An zahlreichen Stellen deutet das Gericht die Möglichkeit einer weitergehenden und mit steigender Dringlichkeit intensivierten Kontrolle an. Insgesamt unterwirft das Gericht die Klimapolitik damit umfänglich der verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

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Vielen Dank für die Eröffnung dieses Themenraums, ich teile viele der oben genannten Gedanken! Habe die Aussagen von Remo Klinger auch als super fehlerhaft empfunden. Wie kann man ein Interview zu einem BVerfG-Beschluss als Experte geben, wenn man ihn noch nicht gelesen (und verstanden) hat? :face_with_monocle: Ich versuche mich mal an ein paar Klarstellungen und bin für weitere Kommentare (auch mit Blick auf die Dogmatik) dankbar. Finde das Thema einfach spannend.

Das BVerfG liest aus Art. 20a GG kein Grundrecht auf Klimaschutz, auch keine “Art” Grundrecht - vielmehr wird erneut klargestellt, dass Art. 20a GG keine subjektiven Rechte enthält (Rn. 112); Vorschläge eines subjektiven Umweltgrundrechts wurden wiederholt diskutiert, 1994 aber nicht so umgesetzt.

Dennoch: Klimaschutz ist Teil unserer Verfassung, die Forderung nach einer extra Klimaschutz-Staatszielbestimmung ist allerdings reine Symbolpoltik.

Es gibt kein Grundrecht auf Zukunft, auch kein Grundrecht auf intertemporale Freiheitssicherung. Der Lösung über grundrechtliche Schutzpflichten (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG) wird eine klare Absage erteilt (Rn. 143 ff.). Offen lässt der erste Senat allerdings, ob es ein “Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum” oder ein diesem ähnelndes “Recht auf eine menschenwürdige Zukunft” gibt, da sie nicht verletzt sind (Rn. 113 ff.). Dafür müssten wohl existenzbedrohende Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes in Rede stehen.

Dann zum Budgetansatz: Rn. 219: “Auf der Grundlage der Zahlen des IPCC hat der Sachverständigenrat für das Ziel, den Anstieg der mittleren Erdtemperatur mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % auf 1,75 °C zu begrenzen, ein ab 2020 verbleibendes konkretes nationales Restbudget von 6,7 Gigatonnen ermittelt (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 52, 88 Rn. 111).” Das wäre 2030 fast vollständig aufgebraucht (Rn. 231 ff.). In der LdN 239 wird mehrfach gleiches für das 2 °C behauptet. Das scheint hingegen erreichbar (man beachte aber Unsicherheiten in beide Richtungen). Oder habe ich es falsch verstanden?

Es wird stattdessen eine Lösung über die neue Figur der “intertemporalen Freiheitssicherung” gewählt - im Ergebnis muss der Gesetzgeber nur die Ziele nach 2030 fortschreiben (was er ohnehin 2025 machen wollte).

Dem Gesetzgeber steht natürlich auch offen nochmal seine Ziele bis 2030 anzupassen, aber für die intertemporale Freiheitssicherung ist es im Prinzip ausreichend, dass für den Zeitraum ab 2030 bekannt ist wie der Emissionspfad verläuft. Wenn man es so betrachtet, ist es deutlich weniger, als man sich auf Seite der Beschwerdeführenden erhofft haben dürfte. Deshalb kann ich die Reaktionen von Scholz und Schulze voll verstehen (definitiv sind sie nicht scheinheilig), mir scheinen die Vorgaben des BVerfG ganz leicht umsetzbar zu sein, die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers wird nicht zu sehr tangiert.

Auf den ersten Blick war der Beschluss für mich total überraschend: Wenn man mich gefragt hätte, wie die Erfolgsaussichten für eine solche Klage sind, hätte ich wohl gesagt, dass sie unzulässig und unbegründet ist. Die Konstellation über die intertemporale Freiheitssicherung ist neu und sehr innovativ, durch die Koppelung mit Art. 20a GG (der wiederum das Paris-Ziel beinhaltet, wirklich historisch(!)), aber wohl auf diese Konstellation begrenzt. Sieht jemand eine Übertragungsmöglichkeit? Zum Beispiel iVm dem Sozialstaatsprinzip? Wahrscheinlich Stoff für eine Diss :nerd_face:

Mein Fazit fällt insgesamt eher nüchtern aus. Für ambitionierteren Klimaschutz ein wirklicher Fortschritt ist der Beschluss mE so nicht und deshalb tragen ihn auch alle Richter:innen mit. Für einen progressiven Weg hätte man die „Schutzpflichten-Lösung“ wählen müssen. Die Tür steht aber für die Zukunft noch offen, da ist das letzte Wort definitiv noch nicht gesprochen. Zum Beispiel ist ja offen, ob es ein Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum gibt. Zumindest ist die Entscheidung ein Zeichen für den Klimaschutz.

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Durch den Wortlaut des Art. 20a GG („Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen“) wurde hier zur „eingriffsähnlichen Vorwirkung“ bzw. zur intertemporalen Freiheitssicherung angesetzt. Eine Übertragung auf andere Staatszielbestimmungen sind durch den Anknüpfungspunkt des Wortlauts - so vermute ich - begrenzt, wenn nicht sogar ausgeschlossen. Es kann höchstens nur politisches Ziel sein, eine intertemporale Freiheitssicherung in anderen Bereichen zu erhalten. Verfassungsrechtlich ist dies mE nur auf Art. 20a GG begrenzt.

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Ich mache mal hier eine Sammlung erster Beiträge auf (gerne ergänzen):

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Vielen Dank für euere Antworten!

Ich möchte vielleicht an dieser Stelle nochmal kurz den Lage-Beitrag in Schutz nehmen. Das war halt eine unmittelbare Einschätzung zu der Entscheidung ohne ausreichende Vorbereitungszeit. Und das wurde ja auch absolut transparent gemacht und mehrmals darauf hingewiesen, dass vieles noch sehr unklar ist. Ich finde es schon richtig, dass trotzdem direkt darüber gesprochen wurde. Vielleicht wird ja in der kommenden Lage-Folge nochmal ein wenig nachgelegt :slight_smile:

Vielen Dank für den Hinweis zur großzügigen Eröffnung der Beschwerdebefugnis - v.a. in Abrgenzung zuer Plaumann-Formel. Das hatte ich so noch gar nicht auf dem Schirm, aber ihr habt absolut Recht, es ist nicht übertrieben in Zukunft von einer Klimaschutz-„Popularklage“-Befugnis zu sprechen.

Was das inhaltliche angeht finde ich, dass BVerfG droht an vielen Stellen indirekt die große Hammer-Entscheidung in der Zukunft an (auch wenn die vorliegende eben gerade noch „glimpflich“ für den Gesetzgeber ausgeht). Vor diesem Hintergrund hätte ich erwartet, dass auch die Dogmatik für die Lösung dieser Fragen in der Zukunft bereits in Stellung gebracht wird. Falls die Begriffe „eingriffsgleiche Vorwirkung“ und „intertemporale Freiheitssicherung“ diese Zwecke erfüllen sollen, gelingt das m.E. nicht sehr überzeugend, weil sich ihre Prüfung in expliziten Widerspruch zu der Prüfung der Schutzpflichten setzt.

Ich bin jedenfalls gespannt, wie diese „Neuerungen“ aufgegriffen und weiterentwickelt werden. Vielleicht wird ja im Rückblick die eigentliche Strategie des BVerfG erkennbar?

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