Das UK Overseas Operation Bill hat schlichtweg nicht die große und bedeutsame Relevanz für die nationalen Leitmedien oder für die Lage. Es ist nichts außergewöhnliches, dass einzelne nationale Gesetzesentwürfe anderer Länder ohne expliziten Einfluss auf Deutschland oder dem weltweiten Handel nicht berichtswert sind. Nachrichten sind dafür zu kurz. Auch ist es - so glaube ich - zu unrelevant für eine Besprechung in der Lage. Dies heißt allerdings nicht, dass dieses Gesetz hier im Forum besprochen werden kann.
Bevor eine völkerrechtliche Betrachtung angegangen werden kann, ist es zunächst wichtig zu wissen, worum es in diesem Gesetz überhaupt geht. Die im Eingangspost verwendeten Links bringen dies auf Englisch in sehr kurzer Form wieder. Für LeserInnen, die den Link nicht öffnen wollen, zunächst eine Zusammenfassung des Gesetzes.
UK Overseas Operation Bill: Inhalt
Das Overseas Operation Bill ist Teil der Reaktion der britischen Regierung auf das, was es beschreibt als die Rechtsprechung des Krieges: die Ausweitung der Menschenrechtsnormen auf Kampfeinsätze in Übersee und die Geburt einer Prozessindustrie. Das Gesetz soll dieses Problem in drei Schritten angehen:
-
Erstens schafft es eine gesetzliche Vermutung gegen die Verfolgung von mutmaßlichen Straftaten, die von Angehörigen der britischen Streitkräfte bei Einsätzen außerhalb der britischen Inseln vor mehr als fünf Jahren begangen wurden. Strafverfahren im Zusammenhang mit solchen Vorfällen dürfen nur in „außergewöhnlichen“ Fällen eingeleitet werden und bedürfen der Zustimmung des Generalstaatsanwalts.
-
Zweitens schränkt es die Möglichkeit der Gerichte ein, die Fristen für die Erhebung von Ansprüchen in Bezug auf Personenschäden oder Todesfälle bei Operationen in Übersee zu verlängern.
-
Schließlich erlegt es dem Außenminister auf, bei „erheblichen“ Auslandseinsätzen eine Abweichung von der EMRK zu erwägen.
UK Overseas Operation Bill: Kritik
Dieses Gesetz hat natürlich schon aufgrund dieses Inhalts auch in der Fachwelt Großbritanniens große Kritik ausgelöst: So wird mit Bestürzung vermutet, dass „Folterer vom Haken gelassen werden“. Auch wurde das Engagement des UK für ein regelbasiertes internationales System in Frage gestellt. Der Verwurf zum Verstoß gegen (humanitäres) Völkerrecht kommt in diesem Zusammenhang auch nicht überraschend.
UK Overseas Operation Bill: Pflicht, Ausnahmen in Erwägungen zu ziehen
Ein Aspekt des Gesetzentwurfs, der weniger Beachtung gefunden hat, als er sollte, ist die Pflicht des Außenministers, eine Abweichung von der EMRK in Erwägung zu ziehen. Gemäß Art. 15 EMRK können Vertragsstaaten in Zeiten von „Kriegen oder anderen öffentlichen Notfällen, die das Leben der Nation bedrohen“, von ihren Verpflichtungen aus der Konvention abweichende Maßnahmen ergreifen. Der Gesetzentwurf verpflichtet die Regierung zu erwägen, unter geeigneten Umständen von dieser Befugnis Gebrauch zu machen.
Auf parlamentarische Anfragen hat die britische Regierung bestätigt, dass sie in erster Linie Ausnahmeregelungen in Bezug auf Haftoperationen (Art. 5 EMRK - Recht auf Freiheit) beantragen werde.
In der jüngsten Vergangenheit haben britische Streitkräfte während der Militärkampagnen im Irak und in Afghanistan Tausende von Personen festgenommen. Das war eindeutig außergewöhnlich. Es ist unwahrscheinlich, dass die britischen Streitkräfte außer im Rahmen einer kriegerischen Besetzung oder anderer Einsätze von Bodentruppen, die fremdes Territorium halten, im Rahmen eines internationalen oder nicht-internationalen bewaffneten Konflikts groß angelegte Haftoperationen im Ausland durchführen werden. Obwohl es voreilig wäre, die Wahrscheinlichkeit solcher Operationen völlig auszuschließen, besteht weder der politische Appetit noch die Kapazität, sie in naher Zukunft durchzuführen. Natürlich können britische Truppen bei bescheideneren Operationen im Ausland, beispielsweise im Rahmen von Anti-Piraterie-Operationen, in geringerer Zahl Personen festnehmen. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass solche Einsätze „erhebliche“ Operationen im Sinne des Gesetzentwurfs darstellen und daher keine Verpflichtung zur Prüfung einer Ausnahmeregelung auslösen.
In den letzten zwei Jahrzehnten hat der EGMR wiederholt bestätigt, dass die EMRK unter zwei Hauptbedingungen auf militärische Operationen im Ausland Anwendung finden kann: wenn ein Vertragsstaat die Kontrolle über fremdes Territorium ausübt oder wenn er Autorität und Kontrolle über einzelne Personen ausübt. In der Rechtssache Al-Skeini hat der Gerichtshof die Anwendbarkeit der Konvention auch in einem dritten Fall erklärt, nämlich in Situationen, in denen ein Vertragsstaat die Verantwortung für die Ausübung öffentlicher Befugnisse im Ausland übernimmt und anschließend Handlungen vornimmt, die eine gerichtliche Verbindung zwischen ihm herstellen und Einzelpersonen, unabhängig davon, ob sie eine wirksame Kontrolle über das betreffende Gebiet oder die betreffenden Personen ausübt.
Zusammengenommen stellen diese drei Szenarien sicher, dass die EMRK für praktisch alle Auslandsoperationen gilt, mit Ausnahme einer Art. Die einzige Ausnahme ist ein Szenario, in dem ein Vertragsstaat militärische Gewalt in fremdem Gebiet, das nicht seiner Kontrolle unterliegt, gegen Personen, die sich nicht in seinem Gewahrsam befinden, einsetzt, und dies ohne Einladung des Territorialsouveräns oder aufgrund eines Mandats des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen. Ein Beispiel für ein solches Szenario ist der Drohnenangriff britischer Streitkräfte gegen Reyaad Khan am 21. August 2015 in Syrien.
UK Overseas Operation Bill: rechtliche Gefahren von Ausnahmen zur EMRK
Noch schwieriger mit den erklärten Zielen des Gesetzentwurfs in Einklang zu bringen, ist die Absicht der Regierung, in erster Linie nur in Bezug auf Art. 5 EMRK abzuweichen. Die Weisheit dieses Ansatzes ist fraglich.
In einem weiteren Fall erklärte der Europäische Gerichtshof, dass die in Art. 5 EMRK genannten Gründe des erlaubten Freiheitsentzugs „so weit wie möglich der Festnahme von Kriegsgefangenen und der Inhaftierung von sicherheitsgefährdenden Zivilisten nach der Dritten und Vierten Genfer Konvention von 1949 Rechnung getragen werden sollten. Im Wesentlichen stimmte der Gerichtshof zu, dem in Artikel 5 der EMRK verankerten Recht auf Freiheit eine ungeschriebene Ausnahme hinzuzufügen, um während internationaler bewaffnete Konflikte die Bestattung von Kriegsgefangenen und die Sicherheitshaft von Zivilpersonen zu gewähren. Die Bereitschaft des Gerichtshofs dazu beruhte jedoch auf der konsequenten und langjährigen Praxis der Vertragsstaaten, bei der Inhaftierung von Personen nach der Dritten und Vierten Genfer Konvention nicht von ihren Verpflichtungen nach Art. 5 EMRK abzuweichen. Indem das Vereinigte Königreich jetzt mit der Ausnahmeregelung beginnt, würde es mit der bestehenden staatlichen Praxis brechen und riskieren, diese Anpassung aufzulösen.
Ebenso wichtig ist, dass das Vereinigte Königreich, indem es nur in Bezug auf das Recht auf Freiheit, nicht aber seine anderen Verpflichtungen aus der Konvention abweicht, potenzielle Kläger und den Gerichtshof auffordern kann, von den britischen Streitkräften die vollständige Einhaltung dieser Verpflichtungen zu verlangen. Beispielsweise kann eine teilweise Ausnahmeregelung, die auf Art. 5 EMRK beschränkt ist, dazu führen, dass der Gerichtshof die Inhaftierung von Kriegsgefangenen akzeptiert, jedoch nicht unbedingt die Anwendung tödlicher Gewalt gegen feindliche Kombattanten oder den zufälligen Verlust von Zivilistenleben gemäß dem Gesetz über bewaffnete Personen Konflikt. Obwohl der Gerichtshof in früheren Urteilen anerkannt hat, dass die Unterdrückung eines illegalen Aufstands den Einsatz von „mit Kampfwaffen ausgestatteten Armeeeinheiten, einschließlich militärischer Luftfahrt und Artillerie“ rechtfertigen kann, legte er dennoch den Maßstab „absoluter Notwendigkeit“ an und bestand darauf, dass diese Armeeeinheiten ein gewisses Maß an „Vorsicht [zeigen], dass von einer Strafverfolgungsbehörde in einer demokratischen Gesellschaft erwartet wird“. Selbst wenn der Gerichtshof diese Standards auf Überseekonflikte, einschließlich internationaler bewaffneter Konflikte, anwenden würde, ist es schwer vorstellbar, wie sie beispielsweise mit Operationen zur Zermürbung von feindlichem Personal in Einklang gebracht werden könnten.
Die Schwierigkeiten hören hier nicht auf. Sollte Großbritannien beschließen, nicht nur vom Recht auf Freiheit, sondern auch vom Recht auf Leben in Bezug auf rechtmäßige Kriegshandlungen abzuweichen, würde es auf das Problem stoßen, dass die Befugnis tödliche Gewalt gegen feindliche Kombattanten anzuwenden, ist in keinem der wichtigsten Gesetze bewaffneter Konfliktverträge ausdrücklich festgelegt, vgl. Intention und Wortlaut Art. 15 EMRK. Mangels ausdrücklicher Bestimmungen müsste das Vereinigte Königreich jedoch den Umfang dieser Befugnis unter Bezugnahme auf ungeschriebene Regeln und Gepflogenheiten festlegen, sollte die Rechtmäßigkeit seiner Ausnahmeregelung in Frage gestellt werden.
Nicht-internationale bewaffnete Konflikte stellen noch größere Herausforderungen. Die einschlägigen Verträge sehen weder eine Befugnis zur Festnahme noch eine Befugnis zur Anwendung tödlicher Gewalt ausdrücklich vor. In der Rechtssache Al-Waheed äußerte der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs Zweifel an der Existenz einer Haftbefugnis nach dem Völkergewohnheitsrecht. Jede Ausnahmeregelung, die darauf abzielt, die Anwendbarkeit des Rechts auf Freiheit und des Rechts auf Leben in Bezug auf nicht-internationale bewaffnete Konflikte auszusetzen, wird daher fast unweigerlich zu einer rechtlichen Anfechtung führen, die das Vereinigte Königreich unter Bezugnahme auf die Gewohnheits- und Staatspraxis beantworten müsste.